位于黔桂交界的大苗山深处的乌英屯举行村民大会,两省区村民共同商讨苗寨发展振兴计划。新华社记者 黄孝邦摄
西部地区目前仍处于城镇化加速发展阶段,不能简单照搬东部发达地区的大规模集中式城镇化模式,也不能简单追求提高城镇化水平,应当在充分考虑国家发展大局的前提下,克服发展内生动力不足问题,突破传统发展路径依赖,因地制宜,寻找到西部城镇化发展的独特之路
国家新型城镇化综合试点作为推进我国新型城镇化工作的重要抓手,也是引领新型城镇化改革创新的重要载体。2017年9月至10月,清华大学中国新型城镇化研究院工作组,对我国西部9省区14个第一批国家新型城镇化综合试点开展了调研评估工作。通过调研可以发现,西部地区城镇化率要落后于东部地区,但发展速度要快于东部地区,目前仍处于城镇化加速发展阶段。
西部地区城镇化发展面临的环境有特殊性,主要表现在生态环境相对脆弱、资源环境差异大、区域发展不平衡、老少边穷地区多、地方财政收入不足、属于人口净流出地区等。西部地区新型城镇化任务的侧重点也有别于东部地区,即解决三个“1亿人”问题当中的“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”。
因地制宜亮点不断
西部各改革地区结合地区特殊性,形成了一批在特定地区值得推广的亮点经验
结合西部地区特殊自然地理环境、经济社会和城镇化发展条件,各试点地区因地制宜,在生态敏感地区统筹保护与发展、贫困地区因地制宜脱贫致富、“以产兴城、以城促产”的产城融合等领域也进行了积极探索,形成了一批在特定地区值得推广的特色亮点经验。
推进以人为核心的城镇化,解决农业转移人口落户问题的同时,注重让其融入城镇。比如重庆市主动、综合、系统地部署公租房规划、建设和管理工作,打破城乡、地域和户籍限制,将进城稳定就业的农业转移人口和转户居民纳入保障范围。
城乡建设用地的流转问题,是实现新型城镇化的一个关键问题。比如四川省泸州市泸县创新建立农村宅基地“总量管控、层级管理、县域调剂、跨区有偿”的管理制度和“法定无偿、超占补偿、节约有奖、退出补偿”的奖惩制度。通过宅基地“跨区取得+有偿使用+有偿退出”实践,推动了农村传统散居向新型聚居转变,城乡一体化发展步伐明显加快。
西部地区脱贫致富任务艰巨,需要运用各种政策工具,通过制度创新,植入造血功能。比如宁夏回族自治区固原市探索了“产业引领+能人带动+金融帮扶”的新型造血式金融扶贫模式。一是通过政府搭建平台,通过“大户带小户、富户带穷户、能人带穷人、产业带能人、党员带贫困户”的方式,向贫困村提供专业培训和技术支持。二是开展小额贷款业务,由金融机构对建档立卡贫困农户和生态移民中有贷款意愿、有增收项目、有创业就业潜质和一定还款能力的农户提供5万元以下扶贫信用小额贷款。三是建立致富带头人、合作社和农户等多方利益联结机制,合作社参与监督贷款资金使用,贷款管理和本息回收,在金融机构和贷款农户之间建立风险缓释。
再如,以“多规合一”为统领、以生态保护和可持续发展为准则、以行政协调制度为核心、以信息化平台建设为基础、以网络化监管为保障,全方位完善城乡规划建设管理体制机制,推进城乡环保设施一体化等全方位多层次的环境治理措施,多措并举推进城乡综合环境治理;依托“互联网+”创新社区管理技术,利用微信建设出租房屋二维码管理服务平台,实现流动人口精细化管理等。
综合考虑地区特殊性
沿边地区发展应当统筹兼顾城镇化发展与边境地区守土安民职责
西部地区对国家安全具有重要的战略意义。解决东西部地区生产力和社会发展不平衡问题,是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。从古时的御敌安边,到全民抗战的大后方,到三线建设,到西部大开发,到“一带一路”建设,均是从国家战略层面,给西部地区发展注入强大活力。尤其是国家提出“一带一路”倡议以来,在提升国家对外开放水平、加大我国参与全球合作纵深的同时,也极大地改善了西部地区融入全球市场、链接全球平台、汇聚全球资源的外部条件。
同时,在国家发展大局中,尤其需要对西部边境地区固边稳边的作用予以特殊关注和支持。在调研中我们发现,由于沿边境地区居民点区位边远、交通不便、基础设施和公共服务设施落后、生活条件艰苦,再加上边境严格管制等因素,导致沿边地区人居吸引力下降,一线沿边地区居民呈现向内地回撤迁移,并向更高层次的县城、乡镇集聚的态势。沿边地区城镇化发展建设条件落后,人居吸引力下降,沿边居民向内地回撤迁移,不利于国家固边稳边和领土安全。
沿边地区发展不能简单照搬东部发达地区的大规模集中式城镇化模式,也不能简单追求提高城镇化水平,应当因地制宜,统筹兼顾城镇化发展与边境地区守土安民职责。
针对西部地区特殊的地理资源环境和现实发展条件,优化内部人口格局和城镇格局的重心,应放在两个方面:一是以城市群、省会城市等核心城市形成的大都市区为主要聚集区和核心引擎,二是以县城建设和县域城镇化为重点的面上支撑。
克服动力不足和路径依赖
依靠改革、科技、文化三轮驱动,增强城市尤其是中小城市持续发展能力
在调研中可以发现,很多的西部地区城镇,由于本身发展基础较为薄弱,生态保护要求较高,传统行业发展乏力等诸多因素影响之下,普遍面临融资渠道难、招商引资难、产业培育难、简政放权难、地方财政收入有限等诸多困难,内生发展动力明显不足。同时,在经济发展进入新常态之后,依赖土地财政、牺牲环境、数量扩张等传统发展模式和发展路径难以为继,而创新驱动、绿色发展等新发展理念的落地,既需要有主观意愿,也需要能力的提升。如何突破传统发展路径依赖,是西部地区城镇化发展面临的普遍难题。
针对西部地区城镇化和城市发展内生动力不足和路径依赖的核心问题,需要统筹科技驱动力、文化驱动力和改革驱动力这三大动力,依靠改革、科技、文化三轮驱动,增强城市尤其是中小城市持续发展能力。需要进一步加大对中小城市投融资机制改革的支持力度,在财政转移支付、融资机制创新、投融资政策指导方面给予倾斜。优先在西部地区探索城乡土地市场化通道,释放土地改革的政策红利。充分利用西部地区丰富的文化资源,加大文化资源向文化产业转化提升的政策扶持等。
同时,西部地区要从地理互联到数字互联,弥补区位劣势。过去对西部地区投入的重点是交通等基础设施建设,但是信息时代,地理区位的约束性在减弱,融入全国、全球城市网络的数字互联的重要性在不断提升,数字互联与地理互联同样重要。加大对西部地区尤其是沿边和贫困地区的智慧化基础设施和管理平台的扶持力度,使得西部地区在时代和科技发展浪潮中,能够与先发地区有同样的发展基础。
我们还从调研中发现,试点地区的亮点经验更多来自地方的常年实践和创新探索。随着试点工作的推进,试点地区对放宽相关法规和政策限制的诉求非常强烈。未来需要上下联动,综合施策。既需要适当抬升试点地区法规的“天花板”,让其大胆探索;也要优化完善考核评价和激励机制,以城镇化质量提升的实际成效为根本遵循和评价基准,而不是机械地对指标。试点地区需要将试点任务与地方发展工作重心相结合,纳入到全面深化改革的整体工作部署中,为全国新型城镇化工作开路铺石。(卢庆强)