为切实做好全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）配额分配工作，生态环境部近日发布了《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》），公开向社会征求意见。《方案》明确了2023年、2024年全国碳市场碳排放配额的分配方法，引起社会的广泛关注。
全国碳市场已进入第三个履约周期。相较于前两个周期的配额分配方案，最新发布的《方案》延续了哪些配额分配机制？做出了哪些调整？这些变化对于企业有什么影响？围绕这些问题，本报记者采访了生态环境部环境规划院副院长严刚，对相关情况进行介绍。
中国环境：《方案》延续了第二个履约周期配额分配方案中的哪些机制？
严刚：《方案》延续了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》的总体框架，制度的延续性和稳定性体现在以下五个方面。
一是配额全部免费分配。《方案》延续了全国碳市场前两个履约周期配额全部免费分配的机制，暂未引入配额有偿分配。
二是延续基准线法分配配额，不设配额绝对总量约束。《方案》继续采取以强度控制为思路的基准线法分配配额，方法全国统一、公开透明。企业的配额量与当年实际发电量和供热量挂钩，产量越高，配额量相对越多，不设置配额绝对上限约束。基准线法既最大程度地激励先进、约束落后，促进技术进步，又不会直接限制行业生产，保障电力安全供应。
三是纳入配额管理的机组范围与分类方式不变。《方案》延续了前两个履约周期纳入和暂不纳入配额管理的机组判定标准，继续根据燃料种类和装机容量两个指标将机组划分为四个类别，差异化设置不同类别机组的配额基准值。
四是配额分配的鼓励导向不变。《方案》延续了前两个履约周期对大规模、高能效、低排放机组的鼓励，并继续支持机组掺烧生物质与机组供热，积极发挥政策引导作用。
五是延续履约优惠政策。《方案》延续了前两个履约周期燃气机组配额缺口豁免政策，以及企业20%缺口率上限政策，在推动企业减排的同时降低企业履约负担。
中国环境：《方案》做出了哪些重要调整，主要考虑是什么？
严刚：《方案》充分总结了前两个履约周期的配额分配经验，结合全国碳市场发展实际运行情况，在管控范围、履约年度、配额核定、修正系数、配额清缴和配额结转六个方面进行优化调整，进一步提高配额分配的精确性，简化配额管理流程，完善鼓励导向，并与核算指南的调整保持衔接。主要调整如下：
一是基于发电量分配配额，提高配额核定的精确性。全国碳市场前两个周期配额基于供电量核定，而供电量则根据发电量、生产厂用电量等参数二次计算获得。由于与生产有关辅助设备的消耗电量难以准确核算核查，导致供电量也难以准确计量，数据质量存在风险。为确保配额分配过程中的各项参数真实、准确、可靠，《方案》将基于供电量核定配额调整为基于发电量核定配额，发电量数据直接来自企业读表。需要注意的是，由于发电量较供电量平均高出5%以上，因此，《方案》中的基准值较之前年份出现明显下降，不能简单地将发电基准值与之前供电基准值直接比较。
二是间接排放不再纳入管控，减少企业填报与监管工作量。全国碳市场前两个履约周期将燃料燃烧二氧化碳排放和购入使用电力产生的间接排放纳入配额管控范围。经测算，发电行业每年间接排放量约500万吨，占行业排放总量的比例不足0.1%。将间接排放纳入管控范围发挥的减排作用有限，但增加了核算、报告、核查和监管的工作量。为简化工作程序，聚焦核心问题，《方案》不再将间接排放纳入配额管控，企业应清缴配额量等于化石燃料燃烧二氧化碳排放量。
三是实行配额分年度履约，提升配额管理精细度。全国碳市场第一个履约周期配额两年合并发放，且在2021年12月31日前合并履约。第二个履约周期将2021年、2022年的配额量和应清缴配额量分开计算，但仍是在2023年12月31日前合并履约。与之相比，《方案》规定2023年、2024年分年度发放配额且分年度履约，即在2024年12月31日前完成2023年配额清缴，在2025年12月31日前完成2024年配额清缴。分年度的管理模式有利于提高配额管理的精细度，更好地与我国碳排放管理年度目标相衔接。
四是调整配额分配的修正系数，突出鼓励导向。关于供热量修正系数，由于计算供热量修正系数需要的供热比具有不确定性，核算指南已将供热比修改为“仅报告不核查”。为与核算指南保持衔接，保证配额计算的精准性，《方案》取消供热量修正系数，并通过调整供热基准值实现对机组供热的合理激励。关于负荷修正系数，前两个周期对于统计期内负荷率在85%以下的常规燃煤机组使用负荷修正系数，旨在鼓励承担调峰任务的机组。经统计，2023年全国碳市场常规燃煤机组负荷率加权平均值在65%左右，继续保持85%的负荷率补偿上限已脱离实际，无法突出调峰机组负荷率较低的特性。因此，为突出精准性，《方案》将原“负荷（出力）系数修正系数”更名为“调峰修正系数”，并将适用范围调整为负荷率在65%以下的常规燃煤机组。
五是增加配额结转规定，提升市场交易活力。全国碳市场前两个周期并未明确跨期配额的使用条件及配额有效期，实际操作中配额可以无条件结转至下一年度。结转限制的缺失以及市场普遍“看涨”的预期在一定程度上造成企业“惜售”，降低了市场配额供给与交易活跃度，增加了配额短缺企业购买履约配额的难度，不利于市场稳定运行。《方案》通过增设配额结转相关规定，确定了配额最大可结转量与企业净卖出配额量挂钩的原则。企业净卖出量越高，其最大可结转量越大，这有助于激励配额盈余企业积极出售配额，提高市场交易活力。同时，《方案》还明确了各年度配额的使用要求、时间安排以及结转申请流程等具体事宜，增强长期政策预期。
六是强化配额清缴规定，取消配额预支机制。考虑到受2021年、2022年疫情、煤价上涨等因素影响，发电行业面临较大的生产经营压力。第二个履约周期使用暂时性的配额预支政策，允许配额缺口率在10%及以上的困难企业预支2023年配额完成履约，预支量不超过配额缺口量的50%。这一政策作为临时措施，暂时减缓了企业履约压力。然而，预支配额的申请认定过程复杂，后期配额追缴压力较大，不利于促进企业实施减排措施。暂时性的纾困政策不属于长期性的制度安排，《方案》已取消配额预支机制。
中国环境：基准值是配额分配方案的核心，也是社会关注的焦点。基准值是如何设计的？从数值上看，《方案》中配额分配基准值较第二个履约周期出现明显下降，这是否意味着配额大幅收紧？
严刚：2023年的基准值是在2023年各类别机组盈亏平衡（即平衡值）的基础上，综合行业减排责任和企业履约压力，按照全行业0.5%的配额缺口率设计，总体来看行业缺口率依然保持在较低水平。2024年的基准值在2023年的基础上下降0.5%，这与近三年全国碳市场发电行业碳排放强度平均下降率基本相符。
表观来看，《方案》中的配额基准值与2022年相比有明显下降，但这并不代表配额大幅收紧，数值的下降主要受以下三个因素影响。
一是计算方法的变化。《方案》从基于供电量核定配额调整为基于发电量核定配额，由于机组发电量通常比供电量平均高出5%以上，因此，发电基准值数值必然较供电基准值明显下降。计算方法的变化是导致基准值表观下降的主要原因。
二是管控范围的变化。《方案》不再将间接排放纳入配额管控范围，这将导致企业清缴配额量下降，进而使得基准值下调。
三是发电行业碳排放强度逐年降低。2023年发电行业实际碳排放强度较2022年下降0.6%左右。
中国环境：如何完善未来全国碳市场配额分配机制，您有何建议？
严刚：配额分配制度是碳市场制度体系的核心，公平、科学、可操作的配额分配方法和配额管理体系是保证碳市场健康有序运行、实现政策目标的基石。建议从以下两方面进一步完善配额管理制度。
一是建立有偿分配制度。综合考虑行业市场化程度、产业竞争、市场调控需求、社会承受力等，逐步推行拍卖机制，建立健全配额一级市场。有偿分配收入的一定比例用于支持能力建设和减排技术创新。
二是建立配额储备和调控机制。设立碳排放配额储备调节池，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性，建设更加有效、更有活动、更具国际影响力的碳市场。
